碳排放權(quán)交易管理條例

(送審稿)

第一章總則

第一條【立法目的】為加快推進生態(tài)文明建設(shè)，培育和發(fā)展碳交易市場，充分發(fā)揮市場在溫室氣體排放資源配置中的決定性作用，加強對溫室氣體排放的控制和管理，規(guī)范碳排放權(quán)交易市場的建設(shè)和運行，制定本條例。

 第二條【適用范圍】在中華人民共和國境內(nèi)對碳排放權(quán)交易相關(guān)活動的監(jiān)督和管理，適用本條例。

第三條【管理部門和職責(zé)】國家發(fā)展和改革部門是國務(wù)院碳交易主管部門，負責(zé)碳排放權(quán)交易市場的管理和監(jiān)督。

各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團發(fā)展和改革部門是省級碳交易主管部門，配合國務(wù)院碳交易主管部門，對本行政區(qū)域內(nèi)的碳排放權(quán)交易進行管理和監(jiān)督。

其他各有關(guān)主管部門應(yīng)按照各自職責(zé)，協(xié)同做好與碳排放權(quán)交易相關(guān)的管理和監(jiān)督。對納入碳排放權(quán)交易的特定行業(yè)，由國務(wù)院碳交易主管部門會同省級碳交易主管部門和相關(guān)行業(yè)主管部門共同管理和監(jiān)督。

第四條【覆蓋范圍】國務(wù)院碳交易主管部門負責(zé)確定碳排放權(quán)交易市場納入的溫室氣體種類、行業(yè)范圍和重點排放單位確定標(biāo)準(zhǔn)。

第二章 配額管理

第五條【重點排放單位確定】省級碳交易主管部門根據(jù)國務(wù)院碳交易主管部門公布的標(biāo)準(zhǔn)或經(jīng)國務(wù)院碳交易主管部門批準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)，提出本行政區(qū)域內(nèi)所有重點排放單位的名單，由國務(wù)院碳交易主管部門審定并向社會公布。

第六條【配額總量】國務(wù)院碳交易主管部門根據(jù)國家溫室氣體排放控制目標(biāo)以及重點排放單位情況等，制定國家排放配額分配方案，明確國家以及各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的排放配額總量。

第七條【配額預(yù)留】國務(wù)院碳交易主管部門在國家排放配額總量中預(yù)留一定數(shù)量，用于市場調(diào)節(jié)、向新建重大建設(shè)項目分配配額等。

第八條【分配原則】為通過排放配額的有償使用促進企業(yè)加強預(yù)算管理，國家排放配額分配采取免費和有償相結(jié)合，并逐步提高有償分配的比例。免費和有償分配的具體比例由國務(wù)院碳交易主管部門確定。

第九條【分配方法】國務(wù)院碳交易主管部門負責(zé)確定全國統(tǒng)一的免費配額分配方法。各省級碳交易主管部門可提出比全國統(tǒng)一的免費配額分配方法更加嚴(yán)格的免費分配方法，經(jīng)國務(wù)院碳交易主管部門審定后在本行政區(qū)域內(nèi)實施。

第十條【免費配額分配】省級碳交易主管部門依據(jù)國務(wù)院碳交易主管部門確定或者審定的免費配額分配方法，提出本行政區(qū)域內(nèi)各重點排放單位的免費配額數(shù)量，報國務(wù)院碳交易主管部門確定后進行分配。

第十一條【配額權(quán)屬】排放配額是無形資產(chǎn)，其權(quán)屬通過國家碳交易注冊登記系統(tǒng)確認。國務(wù)院碳交易主管部門負責(zé)國家碳交易注冊登記系統(tǒng)的建立、運行、維護和監(jiān)督管理。

第十二條【重點排放單位調(diào)整】重點排放單位關(guān)閉、停產(chǎn)、合并或生產(chǎn)發(fā)生重大變化的，省級碳交易主管部門在國家碳交易注冊登記系統(tǒng)對相關(guān)信息進行變更登記，并報國務(wù)院碳交易主管部門備案。

第十三條【地方剩余配額歸屬】各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的排放配額總量中，扣除免費分配部分后剩余的配額，由省級碳交易主管部門用于有償分配和向新建建設(shè)項目分配等。

第十四條【配額分配收益】國務(wù)院碳交易主管部門通過有償分配所取得的收益，專項用于促進國家減碳以及相關(guān)的能力建設(shè)活動。省級碳交易主管部門通過有償分配所取得的收益，專項用于促進地方減碳以及相關(guān)的能力建設(shè)活動。

第十五條【新能源汽車配額管理】對重點汽車生產(chǎn)企業(yè)實行基于新能源汽車生產(chǎn)責(zé)任的排放配額管理，具體規(guī)則由國務(wù)院碳交易主管部門另行制定和頒布。

第三章 市場交易

 第十六條【交易產(chǎn)品】碳排放權(quán)交易的交易產(chǎn)品為排放配額、國家核證自愿減排量及相應(yīng)的期貨等。

 第十七條【交易主體】重點排放單位及符合交易規(guī)則規(guī)定的機構(gòu)和個人均可參與碳排放權(quán)交易。

 第十八條【交易機構(gòu)】國務(wù)院碳交易主管部門負責(zé)確定碳排放權(quán)交易機構(gòu)，并對其業(yè)務(wù)進行監(jiān)督和管理。交易機構(gòu)提出其交易細則，報國務(wù)院碳交易主管部門批準(zhǔn)后實施。

 第十九條【交易信息】交易機構(gòu)應(yīng)建立交易信息披露制度，及時公布每天的交易價格、交易量、交易金額以及每筆大宗交易信息等重要交易信息。

 第二十條【市場調(diào)節(jié)】國務(wù)院碳交易主管部門建立市場調(diào)節(jié)機制，維護碳排放權(quán)交易市場穩(wěn)定。

第四章 報告、核查與清繳

第二十一條【監(jiān)測計劃】重點排放單位應(yīng)按照國務(wù)院碳交易主管部門的要求，制定排放監(jiān)測計劃并報所在省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的省級碳交易主管部門備案。監(jiān)測計劃發(fā)生重大變更時，應(yīng)及時報所在省級碳交易主管部門備案。

第二十二條【核查機構(gòu)】國務(wù)院碳交易主管部門會同有關(guān)部門，對符合條件的機構(gòu)授予碳排放核查機構(gòu)資質(zhì)。核查機構(gòu)按照國務(wù)院碳交易主管部門的要求開展碳排放核查工作，并按要求出具核查報告。核查費用由同級財政予以安排。

第二十三條【排放報告與提交】重點排放單位應(yīng)根據(jù)國務(wù)院碳交易主管部門發(fā)布的指南，每年編制其上一年度的排放報告，并將其與核查報告一同提交所在省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的省級碳交易主管部門。

第二十四條【排放量確認】省級碳交易主管部門應(yīng)依據(jù)核查報告和排放報告，每年對其行政區(qū)域內(nèi)所有重點排放單位上年度的排放量予以確認。如因重點排放單位原因?qū)е缕渑欧帕繜o法確認的，由省級碳交易主管部門委托核查機構(gòu)測算其排放量并予以確認。

第二十五條【配額清繳】重點排放單位每年應(yīng)向所在省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的省級碳交易主管部門提交不少于其上年度經(jīng)確認排放量的排放配額。

第二十六條【抵消機制】重點排放單位可使用符合要求的國家核證自愿減排量抵消其部分排放量，具體要求由國務(wù)院碳交易主管部門確定。

第二十七條【配額清繳情況上報】省級碳交易主管部門每年應(yīng)將其行政區(qū)域內(nèi)重點排放單位上年度的排放和配額清繳情況上報國務(wù)院碳交易主管部門。

第五章 信息公開和監(jiān)督管理

 第二十八條【基本信息】國務(wù)院碳交易主管部門應(yīng)及時向社會公布如下信息:納入溫室氣體種類、納入行業(yè)、重點排放單位的納入標(biāo)準(zhǔn)、重點排放單位名單、排放配額分配方法、各年度重點排放單位的排放和配額清繳情況、具備資質(zhì)的核查機構(gòu)名單、經(jīng)確定的交易機構(gòu)名單等。

 第二十九條【監(jiān)管范圍】國務(wù)院碳交易主管部門對下列活動進行監(jiān)督和管理:

 (一)全國范圍內(nèi)重點排放單位的排放報告與核查以及配額清繳和交易等情況;

 (二)核查機構(gòu)的相關(guān)業(yè)務(wù)情況;

 (三)交易機構(gòu)的相關(guān)業(yè)務(wù)情況;

 (四)其他市場參與者的交易情況。

 省級碳交易主管部門對下列活動進行監(jiān)督和管理:

 (一)行政區(qū)域內(nèi)重點排放單位的排放報告、監(jiān)測計劃、排放核查、配額清繳和交易等情況;

 (二)行政區(qū)域內(nèi)核查機構(gòu)的相關(guān)業(yè)務(wù)情況;

 (三)行政區(qū)域內(nèi)交易機構(gòu)的相關(guān)業(yè)務(wù)情況;

 (四)行政區(qū)域內(nèi)其他市場參與者的交易情況。

 第三十條【信用管理】國務(wù)院碳交易主管部門和省級碳交易主管部門建立重點排放單位、核查機構(gòu)、交易機構(gòu)和其他市場參與者參加碳排放權(quán)交易的相關(guān)行為信用記錄，納入信用管理體系。

第六章 法律責(zé)任

第三十一條【重點排放單位報告責(zé)任】重點排放單位有下列情形之一的，由所在省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的省級碳交易主管部門責(zé)令限期改正，逾期未改，由省級碳交易主管部門對其處以10萬元以上100萬元以下罰款。

(一)不按規(guī)定提交年度排放報告;

(二)不按規(guī)定提交監(jiān)測計劃或核查報告;

(三)其他違法違規(guī)行為。

第三十二條【重點排放單位履行配額清繳義務(wù)】重點排放單位未按時履行配額清繳義務(wù)的，由所在省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的省級碳交易主管部門責(zé)令其履行;逾期仍不履行的，對不足的配額量，由省級碳交易主管部門處以清繳截止日前一年配額市場均價3-5倍的罰款，同時在其下一分配時段的配額中扣除。逾期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款。

第三十三條【核查機構(gòu)責(zé)任】核查機構(gòu)及其工作人員有下列情形之一的，由國務(wù)院碳交易主管部門責(zé)令限期改正;逾期未改正的，由國務(wù)院碳交易主管部門會同有關(guān)部門，處以10萬元以上100萬元以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，由國務(wù)院碳交易主管部門責(zé)令其暫停核查業(yè)務(wù)，并會同有關(guān)部門，取消該核查機構(gòu)資質(zhì);給重點排放單位造成經(jīng)濟損失的，承擔(dān)賠償責(zé)任。

(一)出具虛假、不實核查報告;

(二)核查報告存在重大錯誤;

(三)未經(jīng)許可撞自使用或者公布被核查單位的商業(yè)秘密;

(四)其他違法違規(guī)行為。

第三十四條【交易機構(gòu)責(zé)任】交易機構(gòu)及其工作人員有下列情形之一的，由國務(wù)院碳交易主管部門責(zé)令限期改正;逾期未改正的，由國務(wù)院碳交易主管部門處以10萬元以上100萬元以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，由國務(wù)院碳交易主管部門責(zé)令其暫停交易業(yè)務(wù)，或取消其交易機構(gòu)資質(zhì);給交易參與者造成經(jīng)濟損失的，承擔(dān)賠償責(zé)任。

(一)未公布交易信息;

(二)未建立并執(zhí)行風(fēng)險管理制度;

(三)未向國務(wù)院碳交易主管部門報送有關(guān)信息;

(四)開展違規(guī)的交易業(yè)務(wù);

(五)泄露交易主體的商業(yè)秘密;

(六)其他違法違規(guī)行為。

第三十五條【主管部門責(zé)任】國務(wù)院碳交易主管部門和省級碳交易主管部門及其工作人員，未履行本條例規(guī)定的職責(zé)，玩忽職守、濫用職權(quán)、利用職務(wù)便利牟取不正當(dāng)利益，或者泄露所知悉的有關(guān)單位和個人的商業(yè)秘密，由其上級行政機關(guān)或者監(jiān)察機關(guān)給予行政處分;情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第七章 附則

第三十六條【名詞解釋】本條例中下列用語的含義:溫室氣體:是指大氣中吸收和重新放出紅外輻射的自然和人為的氣態(tài)成分，包括二氧化碳(CO2)、甲炕(CH4)、氧化亞氮(N20)、氫氟碳化物(HFCs)、全氟化碳(PFCs)、六氟化硫(SF6)和三氟化氮(NF3)。

碳排放:是指煤炭、天然氣、石油等化石能源燃燒活動，工業(yè)生產(chǎn)過程，農(nóng)業(yè)以及土地利用、土地利用變化與林業(yè)活動產(chǎn)生的溫室氣體排放以及因使用外購的電力和熱力等所導(dǎo)致的溫室氣體排放。

排放配額:是政府分配的碳排放權(quán)的憑證和載體。1個配額代表持有的重點排放單位被允許向大氣中排放1噸二氧化碳當(dāng)量的溫室氣體的權(quán)利。

重點排放單位:是指滿足國務(wù)院碳交易主管部門公布或者批準(zhǔn)的納入碳排放權(quán)交易標(biāo)準(zhǔn)且具有獨立法人資格或者獨立進行核算的溫室氣體排放單位。

國家核證自愿減排量:是指國務(wù)院碳交易主管部門依據(jù)相關(guān)規(guī)定備案并在國家注冊登記系統(tǒng)中登記的溫室氣體自愿減排量，簡稱CCER。

特定行業(yè):是指汽車生產(chǎn)行業(yè)等排放和減排特征特殊從而需要制定專門針對性碳排放權(quán)管理規(guī)則的行業(yè)。

第三十七條【實施日期】本條例自年月日起施行。

《碳排放權(quán)交易管理條例(送審稿)》

起草說明

一、出臺的必要性和緊迫性

我國溫室氣體排放總量大、增長快，已經(jīng)成為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，建立綠色低碳的生態(tài)文明社會面臨的重要挑戰(zhàn)。建立碳排放權(quán)交易市場，實施碳排放權(quán)交易制度，可以充分體現(xiàn)碳排放空間的資源屬性，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，形成強有力的倒逼機制，促使企業(yè)加強碳排放管理，通過各種手段有效控制自身碳排放，進而促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級，加快推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，為落實我國碳排放強度下降目標(biāo)，實現(xiàn)綠色低碳發(fā)展發(fā)揮積極作用。為此，黨中央、國務(wù)院對全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)高度重視，多次作出明確部署。“十二五”《規(guī)劃》綱要提出逐步建立碳排放交易市場，十八屆三中全會要求推行碳排放權(quán)交易制度，《生態(tài)文明體制改革總體方案》將推行碳排放權(quán)交易制度作為重點任務(wù)，十八屆五中全會再次提出建立碳排放權(quán)初始分配制度，創(chuàng)新有償使用和投融資機制，培育和發(fā)展交易市場，習(xí)近平主席在2015年9月鄭重宣布我國將于2017年啟動全國碳排放權(quán)交易市場。

按照黨中央、國務(wù)院的要求和部署，我委有序推進全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)各項工作任務(wù)。2011年底，國家發(fā)展改革委在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳等7個省市啟動了碳排放權(quán)交易試點，為建立全國碳排放權(quán)交易市場探索路徑。目前7個試點省市都建立起了碳排放權(quán)交易制度體系，并先后啟動交易，市場運行順利、平穩(wěn)，積累了豐富的市場建設(shè)和運行經(jīng)驗，為試點省市控制溫室氣體排放、推進低碳發(fā)展發(fā)揮了重要作用。試點工作的順利開展，充分說明在我國推行碳排放權(quán)交易具備可行性，為建立全國性的碳排放權(quán)交易市場奠定了基礎(chǔ)。

根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)驗，建立碳排放權(quán)交易制度體系，立法是前提和必要條件。需要通過較高層級的立法，從法律上明確碳排放權(quán)交易主管部門的職責(zé)范圍，明晰參與各方的權(quán)利與義務(wù)，對違法違規(guī)行為規(guī)定強有力的處罰手段，才能督促企業(yè)履行減排義務(wù)，確保市場機制切實發(fā)揮作用，促進市場制度健康穩(wěn)定發(fā)展，實現(xiàn)控制溫室氣體排放的目標(biāo)。

二、《碳排放權(quán)交易管理條例》的制定過程

2014年，中央改革辦將“制定全國碳排放權(quán)交易管理辦法”列為我委牽頭的經(jīng)濟體制和生態(tài)文明體制重點改革任務(wù)。按照改革工作進度，我司起草了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），經(jīng)商法規(guī)司于2014年10月23日提交委主任辦公會審議通過后上報國務(wù)院，擬由國務(wù)院發(fā)布實施。當(dāng)時國務(wù)院法制辦表示，出臺行政法規(guī)需要履行必要的程序，時限較為緊張，建議我委先以部門規(guī)章形式發(fā)布，作為開展相關(guān)工作的依據(jù)，確保完成當(dāng)年改革任務(wù)，也為后續(xù)出臺行政法規(guī)奠定基礎(chǔ)。根據(jù)法制辦意見，經(jīng)報中央改革辦和國務(wù)院辦公廳同意我委于2014年12月10日以部門規(guī)章(國家發(fā)展改革委第17號令)的形式發(fā)布了《暫行辦法》。在《暫行辦法》基礎(chǔ)上，我委組織專家對內(nèi)容進一步提煉和簡化，起草了《碳排放權(quán)交易管理條例》（以下簡稱《條例》），擬作為行政法規(guī)，按照相關(guān)的立法程序提請國務(wù)院審議。

《條例》（征求意見稿）完成后我委于今年4月征求了國務(wù)院法制辦和有關(guān)部門，全國各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的意見。今年7月，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的通知》(國發(fā)(2013)39號)的要求又邀請國務(wù)院法制辦、企業(yè)、機構(gòu)和個人針對《條例》涉及行政許可問題召開了聽證會。根據(jù)各方意見，我們與法制辦進行了多次溝通，對《條例》內(nèi)容反復(fù)修改完善，完成了《條例》（送審稿）。

三、《條例》的主要內(nèi)容

《條例》（送審稿）共七章、三十七條，涵蓋了碳排放權(quán)交易的各個環(huán)節(jié)。

第一章“總則”（第一至四條），闡明了立法目的，明確了碳排放權(quán)交易的適用范圍、管理部門及其職責(zé)，以及覆蓋范圍的確立原則。

第二章“配額管理”（第五至十五條），明確了碳排放權(quán)交易的配額管理制度，包括重點排放單位和排放配額總量的確定、配額權(quán)屬、排放配額的分配原則、分配方法和分配程序、配額分配收益，明晰了地方剩余配額的歸屬等關(guān)鍵問題。

第三章“市場交易”（第十六至二十條），明確了交易產(chǎn)品、交易主體、交易機構(gòu)和交易信息公開，同時對市場調(diào)節(jié)等重要問題進行了規(guī)定。

 第四章“報告、核查與清繳”（第二十一至二十七條），規(guī)定了重點排放單位碳排放監(jiān)測、報告與核查的程序和要求，以及對相關(guān)機構(gòu)的管理程序。確定了重點排放單位履行配額清繳義務(wù)的程序、使用抵消機制和公布清繳情況的要求。

第五章“信息公開和監(jiān)督管理”（第二十八至三十條），明確了碳排放權(quán)交易的信息公開、國務(wù)院和省級碳交易主管部門的監(jiān)管范圍、相關(guān)的信用管理制度等。

第六章“法律責(zé)任”（第三十一至三十五條），規(guī)定了對重點排放單位、核查機構(gòu)、交易機構(gòu)、主管部門和各參與方的法律責(zé)任，以及對違法違規(guī)行為實施處罰的方式和程序。

第七章“附則”（第三十六至三十七條），對《條例》中的出現(xiàn)的專有名詞進行了解釋，并明確了《條例》的生效時間。

四、需要說明的幾個問題

（一）關(guān)于《條例》和《暫行辦法》的關(guān)系

碳排放權(quán)交易市場屬強制性市場，根據(jù)國際和國內(nèi)試點省市的經(jīng)驗，必須依靠強有力的立法，對參與的企業(yè)范圍、碳排放配額的清繳義務(wù)、碳排放報告與核查要求、相關(guān)的處罰措施等作出具有較強法律約束力的規(guī)定，市場才能正常運轉(zhuǎn)。從碳排放權(quán)交易試點省市的實踐看，部門規(guī)章的效力遠遠不夠，必須在更高層級上立法，才能支撐碳排放權(quán)交易市場的建立和運行。2014年我委以部門令出臺的《暫行辦法》對碳排放權(quán)交易的主要環(huán)節(jié)作了明確規(guī)定，是開展前期基礎(chǔ)工作的依據(jù)。按照《暫行辦法》的規(guī)定，我委組織地方主管部門開展企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)報送，非試點省市也在嘗試開展企業(yè)碳排放配額分配等先期工作。在實施過程中，地方主管部門和企業(yè)普遍反映部門規(guī)章約束力不夠，難以真正推行碳排放權(quán)交易。因此，實施全國碳排放權(quán)交易迫切需要在立法層面規(guī)定企業(yè)的減排義務(wù)，明確各級管理部門的職責(zé)分工，對違法行為做出強有力的處罰決定，確保市場的順利運行和健康發(fā)展。鑒于此，我委充分借鑒國內(nèi)外的實踐經(jīng)驗，征詢了我委法規(guī)司、全國人大環(huán)資委等有關(guān)部門的意見，組織專家對《暫行辦法》的內(nèi)容進一步提煉和簡化，力求突出實施碳排放權(quán)交易的核心問題，形成了《條例》的文本。國務(wù)院出臺的《條例》將作為實施全國碳排放權(quán)交易的法律依據(jù)，《暫行辦法》將自動廢止。我委也將按照《條例》的規(guī)定，出臺具體的配套細則，依法對碳排放權(quán)交易市場進行管理。

（二）關(guān)于碳排放權(quán)交易的管理模式

《條例》規(guī)定，碳排放權(quán)交易市場按照國家和地方兩級管理體系進行管理，并分別明確了中央和地方主管部門的職責(zé)范圍。主要考慮是碳排放總量控制的責(zé)任主體是各省區(qū)市，碳排放權(quán)交易的配額總量也將分配到各省區(qū)市，因此賦予地方必要的管理職能，能夠保證落實碳排放總量控制責(zé)任目標(biāo)和相關(guān)政策措施，且充分調(diào)動地方積極性，符合中央簡政放權(quán)的方針。對于覆蓋范圍、配額總量、配額分配方法等重要的頂層設(shè)計，則由國務(wù)院碳交易主管部門統(tǒng)籌負責(zé)，否則會出現(xiàn)政出多門，難以形成全國統(tǒng)一市場。征求地方意見過程中，根據(jù)地方反映的意見和工作實際需要，考慮將計劃單列市也作為地方碳交易主管部門，與省區(qū)市并行管理。

（三）關(guān)于核查機構(gòu)的資質(zhì)管理

碳排放權(quán)交易的主要產(chǎn)品是排放配額，配額的數(shù)量多少、真實與否主要依靠核查機構(gòu)的核查。因此，核查機構(gòu)的資質(zhì)能力、職業(yè)操守和業(yè)務(wù)程序直接關(guān)系著市場交易的合格性與公平性。從其他國家碳市場經(jīng)驗看，都需要國家設(shè)定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一對核查機構(gòu)的資質(zhì)進行審核，授予具備一定能力的機構(gòu)開展核查工作的資質(zhì)。同時，制定規(guī)范的核查工作指南，對核查機構(gòu)的工作進行必要的監(jiān)管，堅決懲處造假、舞弊和其他謀取不正當(dāng)利益的行為。鑒于此，我們認為對核查機構(gòu)的管理必須由國家主管部門統(tǒng)籌負責(zé)，設(shè)定必要的準(zhǔn)入門檻，制定和實施全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，確保核查工作的客觀、公平、公正。在聽證會上，也專門就此事項進行了說明，聽取了各方的意見。

五、對各單位反饋意見的吸收情況

各部門、各地方都充分肯定開展碳排放權(quán)交易的必要性和緊迫性，并對建立碳排放權(quán)交易市場提出了若干合理建議，主要包括對內(nèi)容進行整合和簡化、提高表述的準(zhǔn)確性、明確立法的層級和出臺形式、進一步明確國家和地方的職責(zé)分工等，對此我們都予以吸收。對未能吸收的意見，我們也逐一進行了研究和分析。主要有以下幾個方面：

（一）關(guān)于《條例》規(guī)定技術(shù)細節(jié)的建議

各部門、各地方圍繞碳市場各個要素，建議對溫室氣體種類、行業(yè)范圍、總量設(shè)定、配額分配、第三方核查、信息公布時限、配額預(yù)留比例等若干具體環(huán)節(jié)進行詳細規(guī)定，考慮到《條例》不宜對技術(shù)細節(jié)作出詳細規(guī)定，我們認為目前的《條例》已經(jīng)體現(xiàn)了碳交易最重要的基本要求，其余規(guī)定將在下一步出臺的相關(guān)配套細則中予以體現(xiàn)。

（二）關(guān)于部門職責(zé)分工的建議

科技部、環(huán)境保護部、工業(yè)和信息化部、交通運輸部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、能源局、民航局、住建部、西藏自治區(qū)等部門和地方建議設(shè)立全國碳交易市場管理部門聯(lián)席會議，由我委會同其他有關(guān)部門監(jiān)管。對此，我們認為如果主管部門涉及多個部門，不利于統(tǒng)一管理，也不符合中央簡政放權(quán)的精神，故未予吸收?！稐l例》中已經(jīng)對相關(guān)部門的職責(zé)有所表述，在制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、實施監(jiān)督管理方面時，我委也將聽取相關(guān)部門和行業(yè)協(xié)會的意見。青海省由于自身氣候變化工作職責(zé)分工特殊，建議在各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)展和改革委員會后增加“或省級人民政府確定的主管部門”作為碳排放權(quán)交易的省級碳交易主管部門，對此，我們從工作部署考慮，認為應(yīng)保持全國碳市場管理的一致性，均由發(fā)展和改革部門主管碳排放權(quán)交易，對于工作組織安排特殊的地區(qū)，由省政府協(xié)調(diào)解決，故未予吸收。

（三）關(guān)于體現(xiàn)地區(qū)差異的建議

有部分地方提出我國東中西部地區(qū)發(fā)展差異較大，在實施碳排放權(quán)交易時，如果采取統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)會有失公平，同時影響西部地區(qū)的發(fā)展，建議在《條例》中明確體現(xiàn)地區(qū)差異、區(qū)別對待的原則。對此，我們的考慮是全國碳市場如果要實現(xiàn)真正的流通，必須體現(xiàn)碳排放配額的等價性，在關(guān)鍵問題上應(yīng)盡量采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，避免自由裁量，將交易變成扶貧，市場失去公信力。但是在具體制定和出臺相關(guān)細則和指南的時候，我們將認真考慮地方的意見，適度體現(xiàn)差異性，避免對西部地區(qū)造成影響。

（四）關(guān)于增加部門和地方權(quán)限的建議

廣東省建議增加“由省級碳交易主管部門指定增加納入行業(yè)和單位的報告核算方法，報國務(wù)院碳交易主管部門備案后實施?！蔽覀兛紤]為了保證公平，減少自由裁量，所有的報告核算方法都由國務(wù)院碳交易主管部門統(tǒng)一制定。交通運輸部建議規(guī)定行業(yè)主管部門可根據(jù)本行業(yè)實際情況，增加重點納入單位。對此我們認為管理模式必須保持一致性，碳排放權(quán)交易已經(jīng)明確采取屬地管理，由省級主管部門提出重點排放單位。《條例》規(guī)定省級碳交易主管部門依據(jù)免費配額分配方法，提出本行政區(qū)域內(nèi)各重點排放單位的免費配額數(shù)量，報國務(wù)院碳交易主管部門確定后進行分配，北京市、山東省、陜西省等建議省市級免費配額分配方案不需要報國務(wù)院碳交易主管部門確定。我們認為，為保證全國范圍內(nèi)同一個行業(yè)內(nèi)免費配額分配的一致性和公正性，避免地方保護主義，應(yīng)該由國務(wù)院碳交易主管部門確定各地上報的企業(yè)配額數(shù)量后，再進行具體的企業(yè)分配，故未予吸收。

（五）關(guān)于期貨的建議

證監(jiān)會建議在“交易產(chǎn)品”中刪除碳期貨。我們認為市場需要保證活躍程度，黨中央、國務(wù)院也鼓勵金融創(chuàng)新，應(yīng)在條件具備的時候?qū)⑻计谪浖{入，這是國際上所有碳排放權(quán)交易體系的通行做法，故未予吸收。

（六）關(guān)于核查機構(gòu)資質(zhì)的建議

山東省、海南省、新疆自治區(qū)等建議由地方碳交易主管部門負責(zé)確認核查機構(gòu)資質(zhì)并進行管理。對此，我們認為核查機構(gòu)的管理涉及交易產(chǎn)品的公信力，必須由國務(wù)院主管部門按照全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在國家層面統(tǒng)籌管理，確保核查工作的公平、公開。因此，故未予吸收。工業(yè)信息化部建議增加“優(yōu)先支持現(xiàn)有節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)作為碳排放核查機構(gòu)”。對此我們認為現(xiàn)有節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)只要符合條件，都將被授予碳排放核查機構(gòu)資質(zhì)，不宜在《條例》中明確，故未予吸收。

六、聽證會的主要情況

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的通知》（國發(fā)(2013)39號）的要求，國家發(fā)展改革委于2015年7月29日組織召開了“《全國碳排放權(quán)交易管理條例（草案）》涉及行政許可問題聽證會”，對碳排放配額分配與清繳、經(jīng)濟處罰以及碳排放核查機構(gòu)資質(zhì)認定等新設(shè)行政許可進行公開聽證。此次聽證會邀請代表50余人，包括來自國務(wù)院法制辦、北京市:上海市等碳排放權(quán)交易試點地區(qū)的代表，中國標(biāo)準(zhǔn)化研究院、中國電力企業(yè)聯(lián)合會、世界銀行、聯(lián)合國開發(fā)計劃署等國內(nèi)外非政府機構(gòu)的代表，國家電網(wǎng)、中國石化、中國海油、神華集團、首鋼集團等重點排放單位的代表，中國華測認證等第三方認證機構(gòu)的代表，以及有關(guān)個人代表。

聽證會上，清華大學(xué)從我國應(yīng)對氣候變化的壓力和責(zé)任，控制溫室氣體排放的目標(biāo)、政策和手段，碳排放權(quán)交易的理論和國內(nèi)外實踐，碳排放權(quán)交易制度與煤炭消費總量控制、節(jié)能減排及其他產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同效應(yīng)等方面，論證了制訂《條例》的合法性、必要性和合理性。中國質(zhì)量認證中心就建立核查機構(gòu)資質(zhì)制度的合法性、必要性和合理性進行了說明。參與聽證會的各方也積極提出意見，主要有以下幾個方面:

（一）碳排放權(quán)交易試點地區(qū)的意見

《條例》對全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)必不可少，是依法行政的要求。試點省市的經(jīng)驗說明了通過立法明確配額分配管理和核查機構(gòu)資質(zhì)認定的必要性。北京市、上海市兩地有立法作支撐，碳排放權(quán)交易進展順利，有效地促進了區(qū)域碳排放控制目標(biāo)的實現(xiàn)，并起到協(xié)同減少能源消費和大氣污染物排放等作用。配額分配管理、違約懲罰、核查機構(gòu)資質(zhì)管理是確保交易體系順利運行的重要前提，必須要有嚴(yán)格的法律基礎(chǔ)。

（二）行業(yè)企業(yè)的建議

企業(yè)代表表示，與其他的節(jié)能減排政策相比，碳排放權(quán)交易更加公開、透明，并給予了企業(yè)真正的決策權(quán)力。通過參與試點，企業(yè)能耗和碳排放數(shù)據(jù)的統(tǒng)計管理、節(jié)能減排的意識和能力都得到了極大的加強?！稐l例》等高層級法律的出臺，將促進控制溫室氣體排放在企業(yè)戰(zhàn)略地位中的提高，有利于全國同一行業(yè)的公平競爭和發(fā)展，也有利于企業(yè)更好地參與國際競爭。同時，不少企業(yè)表達了希望主管部門加強碳交易的相關(guān)培訓(xùn)，尤其是對企業(yè)高層進行培訓(xùn)的意愿。

（三）行業(yè)協(xié)會、國際機構(gòu)和個人代表的意見

碳排放權(quán)交易是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，《條例》有利于生態(tài)文明建設(shè)的法制化和制度化，設(shè)立相關(guān)的行政許可不違反國務(wù)院簡政放權(quán)的要求。完善的法律制度，有利于減少政策執(zhí)行者的自由裁量權(quán)，有利于碳排放權(quán)交易的公開、透明。按照黨中央、國務(wù)院的規(guī)劃和要求，為盡早實現(xiàn)建設(shè)全國碳排放權(quán)交易市場的目標(biāo)，建議盡快出臺《條例》。

此外，一些代表還表達了對全國碳排放權(quán)交易體系具體細節(jié)設(shè)計的關(guān)心，建議考慮行業(yè)層面和區(qū)域?qū)用娲嬖诘牟町?，多吸收行業(yè)協(xié)會的意見，為企業(yè)集團統(tǒng)一管理碳排放配額創(chuàng)造條件等。對此，我們也進行了回應(yīng)和說明，并在會議結(jié)束后組織起草小組認真梳理和研究了聽證會上各方反映的意見，進一步對《條例》內(nèi)容進行了完善，補充相關(guān)的論證材料，與相關(guān)利益方加強溝通，增強了《條例》的可操作性。

Tags:全國碳排放權(quán)交易管理條例, 國務(wù)院, 送審稿

注：本文轉(zhuǎn)自微信公眾號，所載條例版本未經(jīng)核檢。據(jù)了解，條例的送審稿在2月份已由國務(wù)院法制辦抄予銀監(jiān)會、證監(jiān)會等部委再次征求意見，有關(guān)反饋尚待討論。